Lo studio dei caratteri del sistema contabile degli enti locali e del processo di statuizione e applicazione degli standard contabili non può prescindere dalla conoscenza dell'ambiente in cui essi si manifestano. Le forti peculiarità del caso del Regno Unito sono il riflesso delle sue altrettanto forti specificità storiche ed ambientali. Tra queste, l’analisi svolta porta ad individuare nella professione contabile un fattore di contesto di grande rilevanza. Il livello di azione di questo fattore è duplice e riguarda: • II ruolo del CIPFA quale attore del cambiamento; • Il ruolo del Chief Financial Officer quale produttore e garante della qualità dell’informazione contabile, nell’interesse dei suoi molteplici potenziali destinatari. La professione contabile, operando a questi due livelli, funge da filtro e collegamento tra generale processo di riforma della pubblica amministrazione, aumentato dal governo centrale, ed evoluzione delle prassi contabili negli enti locali. Tale meccanismo di trasmissione ha garantito finora un’elevata reattività delle regole contabili rispetto al cambiamento ambientale. Nell’ultimo ventennio, l’evoluzione degli strumenti della financial accountability si è legata sistemica mente a quella dei modelli organizzativo-gestionali e di corporate governance, mutuandone la radicalità di indirizzi ed i ritmi serrati, che costituiscono una specificità del Regno Unito. Nel campo della financial accounting, la centralità assegnata all’informativa sul costo dei servizi ed alla rilevazione integrale delle risorse impiegate nella loro produzione (con l’introduzione della capital accounting) risponde a requisiti imposti dal processo di riforma della pubblica amministrazione locale. Un secondo punto di rilievo è che l’attuale struttura dei rapporti tra ASB ed organismi contabili di settore, su cui ci si è diffusamente soffermati, spinge alla convergenza della contabilità degli enti locali verso quella delle imprese. La flessibilità del meccanismo di armonizzazione ha finora garantito che il processo di convergenza si realizzasse in maniera graduale e sostanzialmente rispettosa delle specificità degli enti locali. Pur permanendo il ruolo sovraordinato del governo centrale, nella definizione degli aspetti essenziali dell’informazione di bilancio nelle autorità locali, l’orientamento “politico” degli organismi contabili pare un fattore trainante l’evoluzione della prassi contabile: un orientamento che privilegia, oggi, l’assunto per il quale non sussistono differenze tali da giustificare soluzioni contabili sostanzialmente difformi tra settore privato e settore pubblico. Un punto di specifica rilevanza, che emerge dal contesto britannico, è che I’attenzione degli organismi contabili è focalizzata sulla formazione del rendiconto annuale e non sulle regole di redazione del budget. L’oggetto delle statuizione dei principi e delle prassi raccomandate rimane saldamente ancorato alla financial accounting. In definitiva, la ratio dei principi contabili è strettamente dipendente dalla funzione di strumento di informazione per l’ambiente riconosciuta al bilancio consuntivo. Ne costituiscono corollario l’assunzione del principio-guida della true and fair view e l’attenzione per gli aspetti connessi alla disclosure. Nell’esperienza del Regno Unito, il bilancio è lo strumento attraverso il quale il Chief Financial Officer (soggetto tecnico su cui grava la responsabilità primaria per i contenuti del bilancio e la corretta tenuta della contabilità) informa l’universo dei potenziali destinatari circa la financial performance e la financial position dell’ autorità locale. II rispetto dei principi contabili generalmente accettati, nella comunità di cui è parte, conforta il CFO circa il corretto adempimento dei propri compiti. II processo di standardizzazione dei comportamenti, attorno al corpo di principi e prassi suggeriti dal Code of Practice, avviene su base non imperativa. Questo, se attribuisce al bilancio caratteri di flessibilità (intesa in positivo, come Capacità di adattamento alle differenti realtà oggetto di rappresentazione), rende anche più probabili le difformità di comportamento nello spazio e nel tempo. Alcuni studi evidenziano che il processo di omogeneizzazione delle prassi contabili si è realizzato, nel contesto britannico, più negli aspetti formali dell’informazione di bilancio che in quello sostanziale dell’applicazione del principi e delle tecniche di rilevazione. L’evoluzione contabile degli ultimi anni si è compiuta per azione di forze che si collocano prettamente sul versante della “offerta” dell’informazione. Mancano, infatti, evidenze di una funzione attiva esercitata dai destinatari del bilancio e finanche dell’esistenza di utilizzatori effettivi del documento. In definitiva, il bilancio degli enti locali è fatto dai contabili per i contabili (includendo in tale accezione gli auditor). Nella spinta al cambiamento, le esigenze e le risposte di tipo operativo hanno probabilmente sopravanzato la riflessione teorica. Anche nel settore degli enti locali, l’approccio britannico alla contabilità rimane di tipo prevalentemente pragmatico. L’assenza di una “visione sistemica” ne costituisce la principale conseguenza in negativo, la quale emerge dall’esame di alcuni aspetti del modello del Regno Unito. In particolare: • l’evoluzione dei requisiti dell’informazione di bilancio non si estende coerentemente ai sistemi di rilevazione, che rimangono tuttora legati a logiche ante riforma; • permane un sostanziale “ibridismo informativo” del bilancio, nell’ambito del quale finalità conoscitive di tipo finanziario e di tipo economico convivono grazie a soluzioni tecniche di compromesso, di natura prettamente convenzionale, che penalizzano la chiara ed univoca interpretazione del risultati; • la proliferazione degli strumenti della financial accountability rende difficile ricomporre in un quadro sistemico informazioni sempre più articolate e parcellizzate ed alimenta il rischio di possibili sovrapposizioni e ridondanze informative. Gli enti locali ed alcuni comparti del settore pubblico (in particolare quello della sanità) hanno anticipato l’amministrazione centrale nel processo di riforma contabile. Si sono quindi accresciute le distanze tra sistemi contabili tradizionalmente autonomi e “non dialoganti”. Sul finire degli anni 90 il governo ha promosso un radicale processo di riforma della contabilità dei dipartimenti denominato Resource Accounting and Budgeting (RAB), che introduce una contabilità di tipo economico-patrimoniale ma utilizzando fonti e soluzioni tecniche sostanzialmente indipendenti dal settore degli enti locali. A ciò ha fatto seguito il lancio di un programma teso a rendere possibile, per il 2006/07, la redazione di un bilancio consolidato per I’intero settore pubblico (Whole of Government Accounts). La convergenza tra i sistemi contabili dei diversi rami della pubblica amministrazione trova un terreno comune nella ormai generale condivisione della logica full accruals, ma richiede un notevole lavoro di armonizzazione degli schemi del conti e delle regole e procedure di formazione del bilanci. Per la contabilità degli enti locali si apre, così, una nuova fase di cambiamento.

I principi e i sistemi contabili per gli enti locali nell'esperienza del Regno Unito

D'AMORE, Mariano
2005-01-01

Abstract

Lo studio dei caratteri del sistema contabile degli enti locali e del processo di statuizione e applicazione degli standard contabili non può prescindere dalla conoscenza dell'ambiente in cui essi si manifestano. Le forti peculiarità del caso del Regno Unito sono il riflesso delle sue altrettanto forti specificità storiche ed ambientali. Tra queste, l’analisi svolta porta ad individuare nella professione contabile un fattore di contesto di grande rilevanza. Il livello di azione di questo fattore è duplice e riguarda: • II ruolo del CIPFA quale attore del cambiamento; • Il ruolo del Chief Financial Officer quale produttore e garante della qualità dell’informazione contabile, nell’interesse dei suoi molteplici potenziali destinatari. La professione contabile, operando a questi due livelli, funge da filtro e collegamento tra generale processo di riforma della pubblica amministrazione, aumentato dal governo centrale, ed evoluzione delle prassi contabili negli enti locali. Tale meccanismo di trasmissione ha garantito finora un’elevata reattività delle regole contabili rispetto al cambiamento ambientale. Nell’ultimo ventennio, l’evoluzione degli strumenti della financial accountability si è legata sistemica mente a quella dei modelli organizzativo-gestionali e di corporate governance, mutuandone la radicalità di indirizzi ed i ritmi serrati, che costituiscono una specificità del Regno Unito. Nel campo della financial accounting, la centralità assegnata all’informativa sul costo dei servizi ed alla rilevazione integrale delle risorse impiegate nella loro produzione (con l’introduzione della capital accounting) risponde a requisiti imposti dal processo di riforma della pubblica amministrazione locale. Un secondo punto di rilievo è che l’attuale struttura dei rapporti tra ASB ed organismi contabili di settore, su cui ci si è diffusamente soffermati, spinge alla convergenza della contabilità degli enti locali verso quella delle imprese. La flessibilità del meccanismo di armonizzazione ha finora garantito che il processo di convergenza si realizzasse in maniera graduale e sostanzialmente rispettosa delle specificità degli enti locali. Pur permanendo il ruolo sovraordinato del governo centrale, nella definizione degli aspetti essenziali dell’informazione di bilancio nelle autorità locali, l’orientamento “politico” degli organismi contabili pare un fattore trainante l’evoluzione della prassi contabile: un orientamento che privilegia, oggi, l’assunto per il quale non sussistono differenze tali da giustificare soluzioni contabili sostanzialmente difformi tra settore privato e settore pubblico. Un punto di specifica rilevanza, che emerge dal contesto britannico, è che I’attenzione degli organismi contabili è focalizzata sulla formazione del rendiconto annuale e non sulle regole di redazione del budget. L’oggetto delle statuizione dei principi e delle prassi raccomandate rimane saldamente ancorato alla financial accounting. In definitiva, la ratio dei principi contabili è strettamente dipendente dalla funzione di strumento di informazione per l’ambiente riconosciuta al bilancio consuntivo. Ne costituiscono corollario l’assunzione del principio-guida della true and fair view e l’attenzione per gli aspetti connessi alla disclosure. Nell’esperienza del Regno Unito, il bilancio è lo strumento attraverso il quale il Chief Financial Officer (soggetto tecnico su cui grava la responsabilità primaria per i contenuti del bilancio e la corretta tenuta della contabilità) informa l’universo dei potenziali destinatari circa la financial performance e la financial position dell’ autorità locale. II rispetto dei principi contabili generalmente accettati, nella comunità di cui è parte, conforta il CFO circa il corretto adempimento dei propri compiti. II processo di standardizzazione dei comportamenti, attorno al corpo di principi e prassi suggeriti dal Code of Practice, avviene su base non imperativa. Questo, se attribuisce al bilancio caratteri di flessibilità (intesa in positivo, come Capacità di adattamento alle differenti realtà oggetto di rappresentazione), rende anche più probabili le difformità di comportamento nello spazio e nel tempo. Alcuni studi evidenziano che il processo di omogeneizzazione delle prassi contabili si è realizzato, nel contesto britannico, più negli aspetti formali dell’informazione di bilancio che in quello sostanziale dell’applicazione del principi e delle tecniche di rilevazione. L’evoluzione contabile degli ultimi anni si è compiuta per azione di forze che si collocano prettamente sul versante della “offerta” dell’informazione. Mancano, infatti, evidenze di una funzione attiva esercitata dai destinatari del bilancio e finanche dell’esistenza di utilizzatori effettivi del documento. In definitiva, il bilancio degli enti locali è fatto dai contabili per i contabili (includendo in tale accezione gli auditor). Nella spinta al cambiamento, le esigenze e le risposte di tipo operativo hanno probabilmente sopravanzato la riflessione teorica. Anche nel settore degli enti locali, l’approccio britannico alla contabilità rimane di tipo prevalentemente pragmatico. L’assenza di una “visione sistemica” ne costituisce la principale conseguenza in negativo, la quale emerge dall’esame di alcuni aspetti del modello del Regno Unito. In particolare: • l’evoluzione dei requisiti dell’informazione di bilancio non si estende coerentemente ai sistemi di rilevazione, che rimangono tuttora legati a logiche ante riforma; • permane un sostanziale “ibridismo informativo” del bilancio, nell’ambito del quale finalità conoscitive di tipo finanziario e di tipo economico convivono grazie a soluzioni tecniche di compromesso, di natura prettamente convenzionale, che penalizzano la chiara ed univoca interpretazione del risultati; • la proliferazione degli strumenti della financial accountability rende difficile ricomporre in un quadro sistemico informazioni sempre più articolate e parcellizzate ed alimenta il rischio di possibili sovrapposizioni e ridondanze informative. Gli enti locali ed alcuni comparti del settore pubblico (in particolare quello della sanità) hanno anticipato l’amministrazione centrale nel processo di riforma contabile. Si sono quindi accresciute le distanze tra sistemi contabili tradizionalmente autonomi e “non dialoganti”. Sul finire degli anni 90 il governo ha promosso un radicale processo di riforma della contabilità dei dipartimenti denominato Resource Accounting and Budgeting (RAB), che introduce una contabilità di tipo economico-patrimoniale ma utilizzando fonti e soluzioni tecniche sostanzialmente indipendenti dal settore degli enti locali. A ciò ha fatto seguito il lancio di un programma teso a rendere possibile, per il 2006/07, la redazione di un bilancio consolidato per I’intero settore pubblico (Whole of Government Accounts). La convergenza tra i sistemi contabili dei diversi rami della pubblica amministrazione trova un terreno comune nella ormai generale condivisione della logica full accruals, ma richiede un notevole lavoro di armonizzazione degli schemi del conti e delle regole e procedure di formazione del bilanci. Per la contabilità degli enti locali si apre, così, una nuova fase di cambiamento.
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